管窺國(guó)外食品安全危機(jī)管理機(jī)制

麥海因

于維軍

近年來，國(guó)外的食品安全危機(jī)事件屢有發(fā)生。影響比較大的有90年代中期在英國(guó)爆發(fā)的瘋牛病、1999年在比利時(shí)發(fā)生的二惡英污染、2000年韓國(guó)爆發(fā)口蹄疫及2001年歐洲爆發(fā)的口蹄疫，還有今年年初源于荷蘭并蔓延至比利時(shí)和德國(guó)的禽流感。這類惡性食品安全事件對(duì)當(dāng)事國(guó)政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)與處理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。許多國(guó)家在處理這類危機(jī)的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如歐洲在處理瘋牛病引發(fā)的食品安全危機(jī)時(shí)，由瘋牛病爆發(fā)時(shí)的反應(yīng)遲緩，到處理禽流感時(shí)的得心應(yīng)手，其危機(jī)處理能力也經(jīng)歷了一個(gè)不斷提高和完善的過程。目前，一些國(guó)家已經(jīng)有了一套運(yùn)轉(zhuǎn)比較良好的食品安全危機(jī)管理機(jī)制。
美國(guó)　曾經(jīng)有人說，在美國(guó)你不用怕吃的東西不安全。這話雖然有點(diǎn)夸張，但美國(guó)在食品安全方面擁有出色的記錄，民眾對(duì)食品放心度普遍較高，卻是事實(shí)。20世紀(jì)90年代中后期以來，美國(guó)圍繞著“從農(nóng)田到餐桌”的整個(gè)流程，重點(diǎn)抓可能通過日常飲食渠道危害健康的食源性疾病的預(yù)防，取得了比較顯著的成效。

美國(guó)在食品安全領(lǐng)域有著嚴(yán)格的法律法規(guī)和一整套嚴(yán)密監(jiān)管體系，美國(guó)食品和藥物管理局等機(jī)構(gòu)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制訂、審查批準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)范等方面的成功做法，已成為不少國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象。
    美國(guó)建立的食品安全系統(tǒng)有較完備的法律及強(qiáng)大的企業(yè)的支持，它將政府職能與各企業(yè)食品安全體系緊密結(jié)合，擔(dān)任此職責(zé)的主要由人類與健康服務(wù)部（DHHS）、食品藥品管理局（FDA）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）、食品安全與監(jiān)測(cè)服務(wù)部（FSIS）、動(dòng)植物健康監(jiān)測(cè)服務(wù)部（APHIS）、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)（EPA）、這幾個(gè)部門組成。同時(shí)海關(guān)定期檢查、留樣監(jiān)測(cè)進(jìn)口食品。此外，還有其它部門，如疾病控制預(yù)防中心（CDC）、國(guó)家健康研究所（NIH）、農(nóng)業(yè)研究服務(wù)部（ARS）、國(guó)家研究教育及服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)部、經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)部、監(jiān)測(cè)包裝及畜牧管理局、美國(guó)法典辦公室、國(guó)家水產(chǎn)品服務(wù)中心等部門也負(fù)有研究、教育、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、制定標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)突發(fā)事件做出應(yīng)急對(duì)策等責(zé)任。FSIS主管肉、家禽、蛋制品的安全；FDA則負(fù)責(zé)FSIS職責(zé)之外的食品摻假、存在不安全因素隱患、標(biāo)簽有夸大宣傳等工作。在美國(guó)，若某種食物中的食品添加劑或藥物殘留未經(jīng)FDA審查通過，則該食品不準(zhǔn)上市銷售；EPA主要維護(hù)公眾及環(huán)境健康，以避免農(nóng)藥造成的危害，加強(qiáng)對(duì)寵物的管理；APHIS主要是保護(hù)動(dòng)植物免受害蟲和疾病的威脅。由此可見，FDA、APHIS、FSIS、EPA運(yùn)用食品安全法律法規(guī)維護(hù)食品的安全，從而保護(hù)了消費(fèi)者的身體健康。
自美國(guó)2001年發(fā)生“9·11”恐怖襲擊事件后，國(guó)土安全問題迅速躍升為美國(guó)政府面臨的最為緊迫的問題。其中在食品領(lǐng)域的防恐問題成為美國(guó)國(guó)土安全政策的重點(diǎn)之一。由于食品流通渠道廣，受污染方式多，而防范手段又相對(duì)難度較大，因此成為美國(guó)政府最為重視的反恐領(lǐng)域之一。近兩年來，美國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)措施。 　　
在美國(guó)遭受恐怖襲擊事件后，美國(guó)食品和藥物管理局立即會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)了對(duì)邊界、港口和機(jī)場(chǎng)等食品和谷物進(jìn)口地點(diǎn)的安全措施，增派安全檢查和督察人員，大量增加食品和谷物檢驗(yàn)點(diǎn)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)和進(jìn)口食品安全檢查措施，努力通過這些臨時(shí)緊急措施防止恐怖分子通過食品渠道對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)生物攻擊。
與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)也根據(jù)政府部門提出的建議在食品安全和食品防恐方面進(jìn)行新的立法，以便從法律上規(guī)范食品防恐問題。2002年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的有關(guān)反恐問題的法律也為食品防恐問題制定了原則?！?/font>2002年公共健康安全和生物恐怖準(zhǔn)備與反應(yīng)法》則為食品和生物防恐問題制訂了嚴(yán)格的指導(dǎo)性原則，并規(guī)定相關(guān)政府部門必須在2003 年12月12日之前提出具體措施，以便操作實(shí)施。

2003年伊始，美國(guó)主要負(fù)責(zé)食品以及農(nóng)作物安全的農(nóng)業(yè)部與食品和藥物管理局相繼推出了一系列加強(qiáng)生物防恐的措施。到5月份，食品和藥物管理局已經(jīng)完成了食品防恐問題的決策性建議，其中包括4項(xiàng)有關(guān)食品防恐方面的措施，分別就食品生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)牡怯?、進(jìn)口食品的預(yù)先通報(bào)、食品公司檔案的建立及保留和對(duì)可疑食品貨物的控制等方面制定了嚴(yán)格的規(guī)定，以便在有關(guān)部門批準(zhǔn)通過后于今年年底開始實(shí)施。 　　
　　從這些即將實(shí)行的規(guī)定來看，美國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)和國(guó)外食品進(jìn)口方面所作的規(guī)定非常嚴(yán)格，從而有利于美國(guó)國(guó)土安全和食品安全部門及時(shí)掌握食品貨物的生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸、交貨、批發(fā)和零售等各個(gè)方面的詳細(xì)情況。所有食品必須備有貨物生產(chǎn)方面的各種情況，包括生產(chǎn)廠家的公司名稱、法人代表、詳細(xì)地址、電話和文傳號(hào)碼，可能的話還應(yīng)該 提供電子郵箱地址。食品的資料必須包括商標(biāo)、貨物種類、進(jìn)貨和出貨日期、進(jìn)口和交貨的“上家”和“下家”公司等情況。
　　此外，美國(guó)農(nóng)業(yè)部也采取了多種措施防止恐怖分子通過生物手段來危及美國(guó)的糧食和農(nóng)業(yè)資源安全。這些措施包括嚴(yán)格邊境檢疫以防止恐怖分子攜帶有害病蟲和有毒生物制品進(jìn)入美國(guó)、保護(hù)農(nóng)作物和畜牧業(yè)資源、加強(qiáng)安全檢驗(yàn)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)以及完善反恐快速反應(yīng)機(jī)制等。
歐盟　長(zhǎng)期以來，食品安全問題一直由歐盟各成員國(guó)自行處理，但英國(guó)爆發(fā)的“瘋牛病危機(jī)”使各成員國(guó)意識(shí)到在歐洲內(nèi)部市場(chǎng)建成后，各國(guó)動(dòng)物及食品均可自由流動(dòng)的情況下，食品安全危機(jī)已不僅僅是一國(guó)內(nèi)部的問題了。
1996年3月，英國(guó)政府首次發(fā)表報(bào)告，承認(rèn)瘋牛病有可能經(jīng)由動(dòng)物傳染給人類。由于英國(guó)的牛肉大量出口到歐盟各國(guó)，英國(guó)政府的報(bào)告發(fā)表后，引起了各國(guó)公眾的恐慌。面對(duì)突如其來的災(zāi)難，歐盟各國(guó)應(yīng)對(duì)無方、手忙腳亂，公眾驚慌不已。一時(shí)間，人們談“?！鄙?，市場(chǎng)蕭條，一些國(guó)家的政府部長(zhǎng)因應(yīng)對(duì)不力被迫辭職，整個(gè)歐洲陷入一片恐慌之中。在整個(gè)危機(jī)期間，歐洲國(guó)家人人自危，歐盟遭受了沉重打擊，有分析家甚至預(yù)測(cè)，這場(chǎng)危機(jī)將會(huì)阻礙歐盟的一體化進(jìn)程。
　 “瘋牛病危機(jī)”過后，歐盟國(guó)家深刻認(rèn)識(shí)到在突如其來的災(zāi)難性危機(jī)面前，采取各自為政、甚至互相拆臺(tái)的做法不僅于事無補(bǔ)，而且損害了歐盟所有國(guó)家的利益，歐盟應(yīng)該采取協(xié)調(diào)一致的危機(jī)處理措施，加強(qiáng)立法，建立長(zhǎng)期的危機(jī)處理體系，以防止類似危機(jī)的再次發(fā)生。
　　首先是建立快速預(yù)警系統(tǒng)。瘋牛病危機(jī)發(fā)生后，歐盟先后出臺(tái)了20多項(xiàng)法案，加強(qiáng)對(duì)傳染病預(yù)防和控制的預(yù)警，建立了公共健康檢查與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、快速預(yù)警系統(tǒng)、信息體系、環(huán)境監(jiān)視與研究以及聯(lián)合研究網(wǎng)絡(luò)為一體的傳染病疾病報(bào)告系統(tǒng)，并由歐盟委員會(huì)所屬的聯(lián)合研究中心進(jìn)行具體的分析、綜合研究和提供技術(shù)支持。該體系能使歐盟委員會(huì)對(duì)危機(jī)做出前瞻性的判斷，以便提早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)作出政策決策，防止出現(xiàn)大面積的疾病擴(kuò)散，而不是出現(xiàn)問題后再考慮如何處理。
其次是加強(qiáng)歐盟國(guó)家在傳染病預(yù)防和控制方面的合作，同心協(xié)力控制疾病蔓延。瘋牛病危機(jī)發(fā)生后，歐盟委員會(huì)和德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家首腦一致認(rèn)為，各國(guó)應(yīng)該采取幾項(xiàng)合作措施；一是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)一各國(guó)立場(chǎng)，把各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)；二是加強(qiáng)疾病研究的合作；三是盡快在歐盟建立總的危機(jī)處理體系，加強(qiáng)對(duì)各成員國(guó)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。同時(shí)，歐盟各國(guó)也積極采取措施，從制度上完善疾病防控網(wǎng)絡(luò)。德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家加大政府改革力度，調(diào)整政府部門職能，先后建立了國(guó)家級(jí)的傳染病監(jiān)控中心和緊急事件處理中心，負(fù)責(zé)監(jiān)控惡性傳染病以及處理危害公眾健康的突發(fā)事件，同時(shí)強(qiáng)化國(guó)內(nèi)各級(jí)政府之間的危機(jī)處理綜合協(xié)調(diào)渠道，保證信息、政令暢通。
第三是為確保食品安全衛(wèi)生，歐盟制定發(fā)布了一系列關(guān)于食品生產(chǎn)，食品進(jìn)口與投放市場(chǎng)的衛(wèi)生規(guī)范和要求。歐盟的衛(wèi)生規(guī)范要求通常在歐盟官方公報(bào)上以歐盟法規(guī)、指令或歐盟決議的形式發(fā)布，各成員國(guó)當(dāng)局與企業(yè)必須遵照?qǐng)?zhí)行，以預(yù)防危機(jī)的出現(xiàn)。對(duì)某些傳染性強(qiáng)的動(dòng)物疾病，如瘋牛病、口蹄疫和禽流感，歐盟專門以法令的形式制定了相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。
通過歐盟及其成員國(guó)的努力，幾年來，基本上形成了從歐盟到各成員國(guó)、從成員國(guó)中央政府到地方政府、從地方政府到社區(qū)、再到農(nóng)場(chǎng)的傳染病綜合防控體系，對(duì)各種流行疾病的爆發(fā)、蔓延作好了應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。
2000年下半年，英國(guó)、法國(guó)先后報(bào)告發(fā)現(xiàn)克雅氏病例，歐盟傳染病快速預(yù)警系統(tǒng)拉響警報(bào)：歐洲再次面臨克雅氏病和瘋牛病爆發(fā)的危險(xiǎn)。歐盟傳染病防控體系迅速啟動(dòng)，采取了廣泛措施對(duì)付克雅氏癥和瘋牛病，基本上制止了疫情的進(jìn)一步蔓延，平息了歐洲發(fā)生的新一輪恐慌。
2003年2月底，荷蘭北部幾家養(yǎng)雞場(chǎng)爆發(fā)禽流感后，歐委會(huì)在聽取專家建議后，迅速發(fā)布了一系列禁令，禁止荷蘭運(yùn)輸活雞、出口雞肉雞蛋等。荷蘭政府也根據(jù)法規(guī)要求，封閉了“禽流感爆發(fā)雞場(chǎng)周邊10公里以內(nèi)的飼養(yǎng)場(chǎng)，并開始大規(guī)模宰殺活雞。由于疫情規(guī)模較大，荷蘭政府甚至動(dòng)用軍隊(duì)封鎖污染區(qū)，并不惜宰殺了全國(guó)約1/4的活雞。
   值得強(qiáng)調(diào)的是，歐盟處理危機(jī)的整個(gè)決策過程與執(zhí)行過程都十分注意公開和透明。歐盟認(rèn)為，滿足公眾的知情權(quán)是消除公眾恐慌和增強(qiáng)公眾信心最有效的辦法。法律規(guī)定，“歐盟食品安全局“的所有報(bào)告和建議都必須公開，如果專家內(nèi)部出現(xiàn)不同意見也必須公之于眾。
英國(guó)　近年來，英國(guó)在食品安全衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)?zāi)難頻頻，瘋牛病、口蹄疫、豬瘟等的流行，不僅嚴(yán)重打擊了英國(guó)畜牧業(yè)，對(duì)公眾健康也造成了嚴(yán)重?fù)p害。在處理上述危機(jī)的過程中，英國(guó)政府通過不斷改進(jìn)和調(diào)整，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，并形成了應(yīng)付各種嚴(yán)重流行病的機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)。
英國(guó)之所以能取得這樣的成就是付出慘重代價(jià)得來的教訓(xùn)。當(dāng)初瘋牛病爆發(fā)時(shí)，英國(guó)政府由于擔(dān)心引發(fā)恐慌，使農(nóng)業(yè)和飲食業(yè)受到?jīng)_擊，在疫情初期，否認(rèn)瘋牛病可傳染給人類，稱食用牛肉不會(huì)對(duì)健康造成影響。然而，隨著疫情的發(fā)展，一些人因感染瘋牛病而死亡，事件經(jīng)媒體爆光后，引起軒然大波，英政府因此受到嚴(yán)重沖擊。在這種內(nèi)外交困的不利情況下，英國(guó)政府?dāng)嗳徊扇×藥醉?xiàng)措施，果斷處理克雅氏癥和瘋牛病引發(fā)的危機(jī)：
首先，政府立即下令對(duì)疫區(qū)病牛進(jìn)行大規(guī)模焚毀，先后宰殺、焚燒了350萬頭病牛，以根除瘋牛病，從病源上迅速斬?cái)嘁咔閿U(kuò)散的途徑；其次，全面調(diào)查疫情，政府成立了專家小組，詳盡調(diào)查研究發(fā)病地點(diǎn)比較集中的病例，從地理環(huán)境等角度查找發(fā)病原因；第三，公布了長(zhǎng)達(dá)16卷的瘋牛病調(diào)查報(bào)告，詳細(xì)披露了瘋牛病從爆發(fā)到擴(kuò)散的情況，并且批評(píng)了政府官員的官僚主義等問題，還事實(shí)真相；第四，改革政府衛(wèi)生管理體制，加強(qiáng)對(duì)疾病的監(jiān)控和管理，設(shè)立專項(xiàng)基金，加強(qiáng)疫情研究；第五，緊密配合歐盟、世界衛(wèi)生組織以及其它國(guó)際組織，采取有效措施防控克雅氏癥和瘋牛病，并且向印尼、泰國(guó)、斯里蘭卡等亞洲國(guó)家發(fā)出疫情預(yù)警。通過這些措施，英國(guó)政府基本上控制住了疫情的蔓延，而且平息了歐洲國(guó)家的不滿情緒，贏得了國(guó)際社會(huì)的理解。
需要指出的是，英國(guó)在汲取教訓(xùn)、積極防治的同時(shí)，并沒有向來自歐洲國(guó)家的種種壓力所屈服，反而利用外交手段和國(guó)際法程序，積極主張自己的正當(dāng)權(quán)利。自歐盟委員會(huì)對(duì)英國(guó)牛、牛肉發(fā)布禁令之日起，英國(guó)政府就通過歐盟爭(zhēng)端解決機(jī)制不斷上訴，要求歐盟委員會(huì)取消禁令，同時(shí)通過政治和外交手段，努力抵消危機(jī)造成的各種不利后果。在英國(guó)卓有成效的控制疫情和不屈不撓的努力下，歐盟委員會(huì)最終不僅對(duì)英國(guó)的瘋牛屠宰計(jì)劃給予財(cái)政援助、補(bǔ)貼英國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大損失、允許英國(guó)牛肉和牛制品部分出口，而且還幫助英國(guó)向德、法等對(duì)英態(tài)度強(qiáng)硬的國(guó)家施加壓力，要求這些國(guó)家取消它們對(duì)英國(guó)牛肉的出口限制。經(jīng)過不懈的努力，英國(guó)終于取得了政治、經(jīng)濟(jì)兩方面的重大勝利，最大限度地維護(hù)了國(guó)家利益。
韓國(guó)　韓國(guó)為應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害專門成立了“中央災(zāi)害對(duì)策本部”，它是一個(gè)常設(shè)性的機(jī)構(gòu)，隸屬于行政自治部?！爸醒霝?zāi)害對(duì)策本部”由行政自治部長(zhǎng)官擔(dān)任本部長(zhǎng)，由行政自治部和建設(shè)交通部的次官擔(dān)任副本部長(zhǎng)，人員由政府２３個(gè)部門的局長(zhǎng)級(jí)干部組成。這個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是有效地推進(jìn)各種防災(zāi)對(duì)策，審議國(guó)家的防災(zāi)基本計(jì)劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)計(jì)劃。
每當(dāng)發(fā)生較大的地區(qū)性災(zāi)害和全國(guó)性災(zāi)害時(shí)，“中央災(zāi)害對(duì)策本部”就會(huì)及時(shí)發(fā)布災(zāi)害情況，并協(xié)調(diào)政府各部門投入救災(zāi)。而韓國(guó)政府就會(huì)立即成立中央政府級(jí)的“非常對(duì)策本部”，會(huì)同地方政府相應(yīng)成立的本地“非常對(duì)策本部”，采取各種措施救災(zāi)。韓國(guó)在應(yīng)對(duì)“口蹄疫危機(jī)”及今年的SARS疫情時(shí)都是如此。
    韓國(guó)成功撲滅口蹄疫疫情就是貫徹應(yīng)急防災(zāi)體制比較典型的案例，其經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)有以下幾條：
    一是申告及時(shí)，這不僅與農(nóng)戶的防疫意識(shí)強(qiáng)有關(guān)，而且與韓國(guó)在各地建立了較為健全的申告和防疫體制有關(guān)。
    二是行動(dòng)迅速，一發(fā)現(xiàn)疫情，政府隨即成立相應(yīng)部門，確定危險(xiǎn)區(qū)、警戒區(qū)和特別管理區(qū)。
    三是有備無患，據(jù)報(bào)道，韓國(guó)曾在1997年和1998年分別舉行過防治口蹄疫的大規(guī)模演習(xí)，內(nèi)容包括發(fā)現(xiàn)疫情、警戒隔離、消毒接種等。一旦真的發(fā)生疫情，各路人馬立即能進(jìn)入角色。此外，韓國(guó)對(duì)口蹄疫的預(yù)防疫苗儲(chǔ)備充分，2002年韓國(guó)發(fā)生口蹄疫的時(shí)間雖然較長(zhǎng)，擴(kuò)散的地區(qū)也較大，但從未出現(xiàn)疫苗短缺的情況。
四是政策得當(dāng)，這幾年韓國(guó)發(fā)生口蹄疫時(shí)，韓國(guó)的牛肉、豬肉被禁止出口，政府為了保護(hù)農(nóng)戶利益，決定由政府收購(gòu)當(dāng)?shù)氐呢i和牛，而且收購(gòu)價(jià)格大大高于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，政府暫時(shí)關(guān)閉了全國(guó)的家畜交易市場(chǎng)，防治疫情擴(kuò)散。為了減少暫時(shí)關(guān)閉交易市場(chǎng)給養(yǎng)牛戶帶來的不便，政府通過農(nóng)協(xié)、畜協(xié)擴(kuò)大對(duì)家畜的收購(gòu)。對(duì)于在防治口蹄疫中失職的公務(wù)員，韓國(guó)政府決不姑息遷就。去年韓國(guó)安城地區(qū)發(fā)生口蹄疫后，一些地方屠宰家畜進(jìn)展緩慢，沒有嚴(yán)格控制人員流動(dòng)，導(dǎo)致疫情連續(xù)發(fā)生，韓國(guó)政府當(dāng)即給予相關(guān)官員以警告處分。
   五是宣傳適度，這幾年韓國(guó)發(fā)生口蹄疫后，韓國(guó)的媒體一改過去大肆炒作、渲染的常態(tài)，保持適度宣傳。媒體一般都在第一時(shí)間報(bào)道疫情，同時(shí)介紹預(yù)防疫情蔓延的各種措施。
   “他山之石，可以攻玉”。國(guó)外建立起的應(yīng)對(duì)重大動(dòng)物傳染病引發(fā)的食品安全危機(jī)管理機(jī)制，也許對(duì)如何建立和完善我國(guó)的重大動(dòng)物疫病應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制有借鑒意義。

wangsx

外國(guó)對(duì)于食品安全方面比中國(guó)強(qiáng)多了

sunmanji

外國(guó)對(duì)于食品安全方面比中國(guó)強(qiáng)多了